11 Gennaio 2009 Editoriali

DOSSIER BIM, DECIMO CAPITOLO " I parte Tentativi di futuro "

Undicesima puntata. Autore Alberto Frizziero, Editore il CCCVa

10. BIM. TENTATIVI DI FUTURO

Siamo alle conclusioni con l'auspicio che servano a qualcosa per chi ha potere decisionale. Scorci del passato, valutazioni del presente per alcuni tentativi di futuro.

10.1 La questione dei diritti

Il punto fondamentale resta quello dei diritti dei Comuni, sia della natura che della titolarità come si è visto in particolare al capitolo quinto. Non c'è materia del contendere in proposito. Le cose stanno come si è detto, e come si ripetono qui, non per una interpretazione nostra bensì come dato di fatto, acquisito e consolidato.

10.1.1 Natura del diritto

Si stralcia dal paragrafo 5.3.1 la parte significativa della pronuncia della Corte Costituzionale secondo la quale il sovracanone si differenzia dal canone demaniale per destinatario (non il titolare della concessione, ma il consorzio di Comuni), finalizzazione (il progresso economico e sociale delle popolazioni, la realizzazione di opere di sistemazione montana), e per la sua stessa natura giuridica. E prosegue: "La giurisprudenza di legittimità ha infatti affermato che il sovracanone richiesto ad un concessionario di utenza idrica configura una prestazione patrimoniale (così anche questa Corte con le sentenze n. 257 del 1982 e n. 132 del 1957), non ha carattere indennitario ed è correlato solo all'esistenza attuale e non all'uso effettivo della concessione di derivazione, la quale costituisce così il presupposto materiale di un'imposizione finalizzata ad integrare le risorse degli enti territoriali interessati, nel quadro di un'esigenza di sostegno dell'autonomia locale. Poiché sono qualificabili come prestazione patrimoniale imposta a fini solidaristici, non correlata alla utilizzazione dell'acqua pubblica, i sovracanoni costituiscono dunque elementi della finanza comunale e pertanto attengono alla materia della finanza locale.

Diritti inalienabili e intrasferibili.

10.1.2 Titolarietà ed esclusività del diritto

Si richiama il paragrafo 5.3.2 e, da esso, il punto cruciale. Territorialità e elementarità sono infatti i due punti fondamentali. Per la natura del sovracanoni il riferimento territoriale è indiscutibile, persino ovvio. Ma non è questo il solo requisito, c'è l'altro, quello della elementarità. Il Comune è il tassello fondamentale del mosaico istituzionale, è la cellula base. Gli altri organismi, siano essi pure Enti autarchici territoriali come Province e Regioni, o Enti atipici come le Comunità Montane, non costituiscono un reticolo elementare ma sono somma di tasselli, di cellule, con un rapporto con il bene-acqua in relazione all'aspetto dei sovracanoni che non è quindi diretto ma mediato.

Il Comune è "il padrone dei diritti" e può vedersi tolto il bene solo per un più generale interesse pubblico con corresponsione di indennizzo (che però supererebbe il valore del bene…!).

Quanto poi alla esclusività soccorre ancora la Corte Costituzionale con la sua sentenza n. 38/1965 dps. Il 31.5.1965: "La legge ha conferito ai comuni montani un diritto nei confronti di tutti coloro che, qualunque fosse la loro situazione rispetto allo Stato, ritraevano una utilità dalla montagna, trasformandola in ricchezza nelle zone di pianura, senza che alle popolazioni della montagna ne risultasse un apprezzabile beneficio. Non è, pertanto, illegittimo che il legislatore abbia accordato qualche compenso a favore di quelle popolazioni e che, a tal fine, non abbia fatto discriminazioni fra i concessionari".

Diritti inalienabili e intrasferibili da chiunque.

10.1.3 Esercizio del diritto.

Il Comune ha tre possibilità di esercitare il suo diritto al sovracanoni:

10.1.3 a) gestione in proprio. Per arrivarci occorre che almeno 3/5 dei 78 Comuni decidano di revocare la loro adesione al Consorzio BIM. La difficoltà qui consiste nel fatto che, per stare al BIM Adda, dovendosi effettuare il riparto occorrerebbe che tutti e 78 i Comuni fossero d'accordo nella percentuale di ciascuno. Ci sono voluti quasi due anni per trovare un intesa fra le quattro CC.MM. valtellinesi, potrebbe capitare che in una decina d'anni l'accordo forse lo si troverebbe…

10.1.3 b) gestione solidale. L'unica via possibile al riguarda è quella della esistente soluzione consortile, sia pure adeguando l'Ente alle esigenze del terzo millennio, e tenendo conto che il BIM, contrariamente a quel che tanti pensano, ha una sua autonoma capacità amministrativa solo nel solco delle indicazioni programmatiche, di carattere generale e non di dettaglio come si è visto al capitolo quinto, paragrafo 5.3.3

10.1.3 c) gestione rinunciataria. Diamo questa definizione riportando l'ipotesi solo per completezza. I Comuni infatti potrebbero rinunciare ai loro diritti trasferendoli, ad esempio, alle Comunità Montane oppure alla Provincia. Al tempo della legge 925 del 1980 quando legislatori politicamente interessati pensavano a rigogliosi flussi di trasmigrazione dai Consorzi BIM alle Comunità Montane non ci fu questa entusiastica adesione dei Comuni. La legge aveva richiesto per procedere il loro assenso, senza del quale l'impugnativa sarebbe stata immediata, folta e agevolmente vincente. In tutta Italia ci si guardò bene dal mettere a repentaglio i propri diritti salvo in due casi peraltro di scarso peso e di limitato ammontare di sovracanoni in gioco.

Uno di questi due casi è la C.M. della Lunigiana, con l'impianto di Teglia, frazione di Pontremoli, al cui secondo salto, sotto la direzione dell'ing. Luigi Frizziero, amministrativo Redaelli di Chiuro, capocantiere Parolo di Spriana, cuoca l'altissima Esterina Donati di Briotti, lavorarono negli anni del dopoguerra tanti valtellinesi). Una C.M. con territorio abbastanza esteso, 964 kmq e abbastanza popolato, oltre 55.000 abitanti, che ha assunto le funzioni di Consorzio del 14 Comuni del Bacino Imbrifero del fiume Magra, ma di scarso rilievo per la limitata pptenzialità idroelettrica, per limitatezza sia di salti utilizzabili che di portate.

L'altro caso è la piemontese C.M. delle Valli Orco e Soana. 616 kmq di territorio, con 11 Comuni e circa 8300 abitanti in tutto.

Né vale la considerazione che passare alle Comunità Montane sarebbe un passare da un Consorzio all'altro. Non è vero. Il Consorzio BIM liberamente costituito, e reso poi obbligatorio solo al raggiungimento del quorum dei 3/5, viene amministrato sulla base di uno Statuto liberamente scelto e in modo del tutto autonomo salvo il limitato condizionamento, per legge, e solo di carattere programmatorio, delle CC.MM. Ente quindi autonomo. La Comunità Montana, da qualcuno definita "Consorzio ope legis", autonoma non lo é.

La sua "zona omogenea" dipende da quel che si decide in Regione.

Il suo ordinamento dipende da quel che si decide in Regione.

Le condizioni di esistenza dipendono da quel che si decide in Regione.

Condizioni queste che assorbono l'altra, della discutibilissima ipotesi che le CC.MM. possano avere esse stesse quei requisiti di territorialità e di elementarità di cui s'è parlato dianzi.

10.1.3 d) altro tipo di gestione ( ??? )

Giusto a questo punto indicare anche la teorica possibilità che con la lanterna di Diogene si vada a cercare non l'uomo ma una soluzione che possa consentire la realizzazione di quelle proposte di eliminazione dei BIM che ciclicamente si levano da più di un trentennio. Una soluzione però che nel contempo trovi il sistema di non ledere i diritti dei Comuni e, più in generale, della nostra gente.

Noi non siamo mai riusciti a trovare questa pietra filosofale. Lasciamo dei punti di sospensione per inserire domani la lieta novella ove qualcuno riesca nell'impresa: ……………………………………..

10.1.4 Questione dei diritti, questione dirimente.

Una storia di oltre mezzo secolo ha codificato la materia. Siamo, come s'è detto, ai limiti del diritto naturale (per qualcuno ci siamo in pieno ma lasciamo pure una piccola alea). Operare con ingegneria istituzionale in base a pur comprensibili, sebbene non approfonditi, intenti di semplificazione degli organismi pubblici fa correre il rischio di riapertura della querelle con i produttori. La recente richiesta ai Comuni di restituire le somme percette in base alla norma che collegava questa "aggiunta" alla proroga decennale delle concessioni idroelettriche è illuminante e significativa. Vero è che la norma è stata cassata dalla Corte Costituzionale, vero è che chi quella norma ha scritto - non certo Bersani ma neppure la donna delle pulizie - è bene che si dia all'ippica, ma sta il fatto che offerta l'occasione i produttori l'hanno subito colta al volo (ineccepibile in quanto quel management che dovrebbe riscuotere somme e non lo fa assume responsabilità civili e penali). Il punto è che non bisogna offrire occasioni. Operando per la soppressione del BIM di occasioni se ne offrirebbero due, una ai produttori idroelettrici e l'altra - fatto pur molto importante - …non diciamo a chi per non svegliare il can che dorme.

10.2 L'ipotesi Provincia

Alla luce di quanto siamo andati illustrando e documentando a maggior ragione non è assolutamente praticabile un passaggio del testimone alla Provincia. Ci sono le ragioni addotte nei paragrafi precedenti ai quali si aggiunge una ulteriore ragione.

10.2.1 Questione diritti

Natura, titolarietà ed esclusività, esercizio del diritto, valgono a maggior ragione per la Provincia per la quale vale certamente il principio di sussidiarietà non quello di sovraordinazione gerarchica. L'unica possibilità, teorica, sarebbe quella che volontariamente i Comuni rimettessero la delega per l'esercizio ma è più facile che un cammello passi nella cruna di un ago piuttosto che si verifichi questa eventualità

10.2.2 Soluzioni erga omnes

Una eventuale soluzione deve per così dire essere diretta "erga omnes". Non ci possono essere situazioni singolarmente regolamentate. Per quanto ci riguarda abbiamo il singolare caso della coincidenza territoriale di Provincia e dei suoi 78 Comuni, del Consorzio BIM, delle cinque CC.MM. coincidenza che, almeno apparentemente, sembrerebbe portare ad una semplificazione del quadro. In realtà il legislatore, sia quello nazionale che quello regionale, non può certo costringere tutti ad indossare un abito che va bene solo a qualcun , magari anche a uno solo.

Si pensi ai cugini della Valcamonica il cui BIM raggruppa 48 Comuni sui 206 della provincia (41 quelli della Comunità Montana). Oggi dei loro soldi ne fanno quello che vogliono loro. Si arrivasse ad una peraltro problematicissima attribuzione normativa alla Provincia i loro soldi sarebbero amministrati da 36 consiglieri provinciali - in rappresentanza di quasi 1,2 milioni di abitanti e di un territorio con 158 Comuni - che in gran parte non c'entrano nulla con il territorio del BIM.

10.3 Le due ipotesi di soppressione

Breve analisi delle due proposte di soppressione dei BIM

10.3.1 In base alla legge 925/1980

La proposta contenuta nella legge 925/1980:

"Le regioni, ai sensi dell'ultimo comma dell'articolo 117 della Costituzione, acquisito l'assenso della maggioranza dei comuni e sentite le comunità montane, possono sciogliere i consorzi per i bacini imbriferi montani, trasferendone alle comunità montane, funzioni, beni mobili ed immobili, attività e passività, rapporti giuridici, mezzi finanziari e proventi derivanti dai sovracanoni e stabilendo le modalità con le quali i comuni non ricadenti nel territorio di comunità montane, già consorziati e non, introitano i sovracanoni loro spettanti.

Nel caso di comuni non appartenenti a consorzi ma situati nel territorio di comunità montane" l'introito dei sovracanone è attribuito alla comunità montana a richiesta dei comuni interessati".

E' il caso di Sorico, ma quale Comune è così 'caricato indietro' da rinunciare ai soldi a favore della C.M.? Segue poi l'altra norma già esaminata

"Gli introiti previsti dalla presente legge vengono utilizzati dai Consorzi per i bacini imbriferi montani" - e non dalle CC.MM. - "secondo le indicazioni fornite dalle comunità montane sulla base dei loro piani o programmi".

La norma, si dice, è chiara: passaggio armi e bagagli di tutto quanto dal BIM alle Comunità Montane. C'è un piccolo particolare, rilevantissimo, che il legislatore nazionale ha ovviamente inserito conoscendo la materia: la condizione dell'assenso dei Comuni.

Già qui una discussione. In base al testo basterebbe "la maggioranza", norma che contrasta però con la natura del Consorzio che è "obbligatorio", quindi con quorum dei 3/5. Per noi quota 47 e non 39, maggioranza del 50% + 1. Possibile dunque già qui un bel contenzioso ma il cuore del problema non è questo. Si tratta solo di una subordinata. Quello centrale è che il Legislatore dà il via non alla operazione di smantellamento dei BIM ma solo alla possibilità dell'operazione. Questa può esserci ad una sola condizione: che la vogliono i Comuni perché i diritti sono loro e di nessun altro in tutto il Paese, Regioni a Statuto Speciale comprese, e nessuno può portarli via.

10.3.2 In base alla Finanziaria 2007

La proposta contenuta nella Finanziaria del 2008, approvata nel dicembre 2007, tecnicamente sgangherata, istituzionalmente pasticciata, politicamente improvvisata, mescolava carote e pomodori, Consorzi di Comuni dei Bacini Imbriferi Montani e Consorzi di Bonifica. Basta leggere quel che, facendo confusione, scrive sul suo sito l'on. Borghesi: "Grazie ad un mio emendamento la legge Finanziaria ha previsto la possibilità di sopprimere i Consorzi di Bonifica ed i Consorzi BIM (Bacini Imbriferi Montani). Si tratta di centinaia di enti presenti in tutta Italia, istituiti 70 anni fa, e che svolgono funzioni la cui competenza è oggi assegnata dalla Costituzione alle Regioni" A questo proposito per i BIM, che hanno mezzo secolo e poco più e non 70 anni, le cose stanno esattamente all'opposto.

Vediamo i tre commi dell'art. 2:

35. Entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano provvedono alla riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione e degli organi esecutivi dei consorzi tra comuni compresi nei bacini imbriferi montani, costituiti ai sensi dell'articolo 1 della legge 27 dicembre 1953, n. 959, nonché dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni. La riduzione del numero dei componenti degli organi di cui al presente previsto per le società partecipate totalmente anche in via indiretta da enti locali, ai sensi dell'articolo 1, comma 729, della legge 27 dicembre 2006, n. 296.

36. In alternativa a quanto previsto dal comma 35 ed entro il medesimo termine, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano d'intesa con lo Stato possono procedere alla soppressione o al riordino dei consorzi, di cui al medesimo comma 35, facendo comunque salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o regionale. In caso di soppressione le regioni adottano disposizioni al fine di garantire che la difesa del suolo sia attuata in maniera coordinata fra gli enti che hanno competenza al riguardo, nel rispetto dei principi dettati dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, e delle competenze delle province fissate dall'articolo 19 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, evitando ogni duplicazione di opere e di interventi, disponendo il subentro in tutti i rapporti attivi e passivi facenti capo ai consorzi suddetti. Per l'adempimento dei fini istituzionali dei medesimi consorzi, agli enti subentranti é attribuita la potestà, già riconosciuta agli stessi consorzi, di cui all'articolo 59 del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, di imporre contributi alle proprietà consorziate nei limiti dei costi sostenuti per le citate attività. Nel rispetto di quanto previsto dal comma 37, il personale che al momento della soppressione risulti alle dipendenze dei consorzi di bonifica passa alle dipendenze delle regioni, delle province e dei comuni, secondo modalità determinate dalle regioni, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Anche in caso di riordino i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per l'attività istituzionale.

37. Dall'attuazione delle disposizioni di cui al comma 36 non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. A tale fine la soppressione di consorzi per i quali si evidenzino squilibri di bilancio ed esposizioni debitorie é subordinata alla previa definizione di un piano finanziario che individui le necessarie misure compensative.

L'analisi procede indipendentemente dal fatto che tale norma non solo per oltrepassata scadenza prevista ma soprattutto perché era una norma fatta con i piedi, non ci sia più. La nuova normativa viene dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31 "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria" (G.U. n. 51 del 29 febbraio 2008 - Supplemento ordinario n. 47) ha abrogato le norme pasticciate di cui sopra con una confusione fra Consorzi BIM e Consorzi di Bonifica, in Lombardia fra l'altro non più esistenti da lustri) nel testo del decreto-legge coordinato con la legge di conversione e con le modifiche apportate dalla legge di conversione stampate con caratteri corsivi, recita (art. 27):

Disposizioni in materia di riordino di consorzi di bonifica

1. Entro il termine del 30 giugno 2008, le regioni possono procedere al riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione di singoli consorzi, dei consorzi di bonifica e di miglioramento fondiario di cui al capo I del titolo V del regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni, secondo criteri definiti di intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, su proposta dei Ministri delle politiche agricole alimentari e forestali e delle infrastrutture. Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi forma di contribuzione di carattere statale o regionale; i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per l'attività istituzionale. La riduzione prevista dal comma 35 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, non si applica ai membri eletti dai consorziati utenti che partecipano agli organi a titolo gratuito. Dall'attuazione delle disposizioni di cui al presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

2. I commi 36 e 37 dell'articolo 2 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, sono abrogati.

Esaminiamo quindi i due aspetti anche perché l'argomento potrebbe tornare domani.

Un conto è la questione dei Consorzi di bonifica, che non ci riguarda, come pure la questione relativa all'equiparazione BIM - Società pubbliche quindi con la limitazione a 3 o 5 - se ne discute - dei componenti l'urgano esecutivo, problema scadenza a parte.

Un altro conto sono le misure che erano previste nei due commi abrogati. Al c. 36, veniva data facoltà alle Regioni e alle Province autonome di Trento e di Bolzano, seppure d'intesa con lo Stato, di sopprimere o riordinare i consorzi. Premesso che il riordino può avere un senso nei confronti dei Consorzi di Bonifica, non certo per i BIM, la soppressione sarebbe illegittima e non lo diciamo solo noi ma la Corte Costituzionale. Anche se c'è una legge dello Stato. Molto meglio era stata la norma della 925/1980 di cui s'è parlato in quanto si era cautelata condizionando l'eventuale soppressione all'assenso dei Comuni, come s'è ricordato. E questo è il secondo punto di debolezza della norma peraltro defunta. Volere o volare ripetiamo ancora che per chiudere i BIM devono essere d'accordo i Comuni. Lasciamo il giudizio conclusivo all'on. Erminio Quartiani (recentemente confermato da 170 parlamentari Presidente dell'Intergruppo parlamentare Amici della Montagna, DS): "sarebbe incostituzionale ogni atto che autonomamente una Regione dovesse compiere di devoluzione alle Province - aggiungiamo le Comunità Montane - delle funzioni e delle risorse dei BIM. Quest'ultima è una via che va assolutamente sbarrata perché aprirebbe la strada solo a una enorme mole di contenziosi".

- Capitoli pubblicati:

1) Premessa www.gazzettadisondrio.it/17686-dossier_bim__il_primo_capitolo___premessa...

2) Genesi www.gazzettadisondrio.it/17844-dossier_bim__il_secondo_capitolo___genesi...

3) I parte BIM essenziale strumento di tutela www.gazzettadisondrio.it/18095-dossier_bim__il_terzo_capitolo____bim__es...

3) II parte BIM essenziale strumento di tutela http://www.gazzettadisondrio.it/18349-dossier_bim__il_terzo_capitolo____...

4) La situazione in Italia e in Lombardia http://www.gazzettadisondrio.it/18422-dossier_bim__il_quarto_capitolo___...

5) I parte Canoni, sovracanoni, rivieraschi, rivieraschi BIM. Natura, titolarità, risorse

http://www.gazzettadisondrio.it/18684-dossier_bim__il_quinto_capitolo__p...

5) II parte Canoni, sovracanoni, rivieraschi, rivieraschi BIM. Natura, titolarità, risorse (testo attuale)

http://www.gazzettadisondrio.it/18789-dossier_bim__il_quinto_capitolo__s...

6) Riparto Fondi BIM

http://www.gazzettadisondrio.it/19004-dossier_bim__sesto_capitolo__ripar...